老破小有了新出路？

　　《中國(guó)新聞周刊》記者 張馨予

　　發(fā)于2024.5.27總第1141期《中國(guó)新聞周刊》雜志

　　原拆原建——也就是將年久失修的住宅樓拆除，原址再建新樓，讓居民原地?fù)Q上新房——無(wú)疑是今年城市更新里的熱詞。

　　面對(duì)這一新事物，北京、上海、杭州、廣州等地都在謹(jǐn)慎探索，也碰到了層出不窮的難題，例如一些老舊小區(qū)的居民無(wú)法就原拆原建達(dá)成共識(shí)，一些原拆原建項(xiàng)目在推動(dòng)過(guò)程中缺少政策支持。

　　老舊小區(qū)原拆原建為什么這么難？政府在老舊小區(qū)原拆原建中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么作用？未來(lái)原拆原建應(yīng)獲得哪些政策保障？圍繞這些問(wèn)題，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王凱接受了《中國(guó)新聞周刊》專(zhuān)訪(fǎng)。

　　“是對(duì)以往大拆大建的一種糾偏”

　　中國(guó)新聞周刊：這些年，為什么越來(lái)越多的城市開(kāi)始探索老舊小區(qū)原拆原建？

　　王凱：從源頭上看，原拆原建是城市更新行動(dòng)和老舊小區(qū)改造的一種方式。這幾年，全國(guó)很多老舊小區(qū)通過(guò)更新改造得到了面貌改觀。但還有一些房子存在的問(wèn)題是無(wú)法通過(guò)維修來(lái)解決的。比如，有一批年久失修的房子，無(wú)法通過(guò)老舊小區(qū)改造政策進(jìn)行維修加固；還有一批房子沒(méi)有獨(dú)立的廚房和衛(wèi)生間，不是成套住宅。因此，出現(xiàn)了原拆原建這種解決當(dāng)前危舊住宅基本使用問(wèn)題和安全問(wèn)題的改造方式。

　　從居民居住的角度來(lái)看，無(wú)論是原先的城市更新還是舊城改造，老房子拆了，原住居民一般要搬到別的地方去居住。那么原拆原建，既改善了居民的居住生活條件，又保持了原來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，樓上樓下原有的鄰里關(guān)系維持不變，這是一件好事。

　　另外，一些歷史文化老城的建筑有很多限制，包括建筑高度和建筑風(fēng)貌等。過(guò)去，我們不太注重歷史文化保護(hù)，通常是把老樓拆了再建高樓，這種方式會(huì)破壞城市的歷史風(fēng)貌，造成歷史街區(qū)風(fēng)貌的不協(xié)調(diào)。如果采用原拆原建的方式，拆除之后，在規(guī)劃控制范圍內(nèi)，造一個(gè)高度不變或者略高一點(diǎn)的樓房，既解決了居民的住房問(wèn)題，又保持了歷史文化風(fēng)貌。這種改造方式是對(duì)以往大拆大建的一種糾偏。

　　還有一個(gè)重要的原因，在城市更新這項(xiàng)工作中“錢(qián)”是很重要的一個(gè)制約因素。原拆原建沒(méi)有土地成本，原則上只有建造成本，整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作可以更容易地實(shí)現(xiàn)平衡�，F(xiàn)在一些超大、特大城市的房?jī)r(jià)很高，與新購(gòu)房屋相比，原拆原建中居民的資金投入就低了很多。因此，很多原住居民對(duì)原拆原建這種方式都有積極態(tài)度。

　　過(guò)去新建住宅通常是由開(kāi)發(fā)商成片開(kāi)發(fā)，一次性需要開(kāi)發(fā)10棟樓、20棟樓。而選擇原拆原建，幾十個(gè)住戶(hù)自掏腰包，單棟樓宇也可以就地重建，更具有靈活性。

　　中國(guó)新聞周刊：目前，全國(guó)多座城市都有老舊小區(qū)原拆原建的案例，各個(gè)城市的情況都不太一樣，其中一個(gè)很大的區(qū)別是資金來(lái)源。上海的老舊小區(qū)原拆原建目前基本由政府出資，而杭州、廣州等地，正在探索居民出資、政府補(bǔ)貼的模式，并且居民出資可能會(huì)占到大頭。你怎么看這幾座城市不同的原拆原建模式？

　　王凱：地方政府對(duì)原拆原建的理解可能不太一樣，各個(gè)地方財(cái)政狀況也不一樣，此外住宅本身的情況也有差異。

　　我個(gè)人的觀點(diǎn)還是傾向于居民要掏一點(diǎn)。這件事從本質(zhì)上來(lái)看是為居民辦好事、辦實(shí)事，不要弄成政府包辦，受益人也要有這方面的責(zé)任和意識(shí)。另外，房子如果是居民自己出了一部分資金建造，將來(lái)對(duì)它的使用和維護(hù)都會(huì)更精細(xì)。

　　原拆原建中不同的改造、不同的方案乃至于后期不同的運(yùn)營(yíng)模式都要分別討論。如果只是把原先危房不安全、不合理的結(jié)構(gòu)改成安全的結(jié)構(gòu)，再加上獨(dú)立的衛(wèi)生間，相對(duì)成本就比較低。如果增加了一些設(shè)施，比如兩層地下車(chē)庫(kù)，成本就會(huì)增加，但也要看這個(gè)車(chē)庫(kù)是只解決這棟樓的停車(chē)需要，還是可以出讓一部分給周邊使用。再比如把一棟6層住宅拆除，建成7層住宅，一樓是底商，那么底商的權(quán)屬方會(huì)有收益，這些賬都要算清楚。

　　總的來(lái)說(shuō)，我覺(jué)得原拆原建要因地制宜，不同項(xiàng)目，政府支持、居民分擔(dān)的比例要算清楚，收益的分配也要算清楚。

　　“城市更新是件長(zhǎng)期的事”

　　中國(guó)新聞周刊：正是因?yàn)樵�拆原建牽扯各方的成本和收益，所以這個(gè)事情并不容易。據(jù)你所知，最難的環(huán)節(jié)是什么？

　　王凱：首先是居民達(dá)成共識(shí)很難。要建成一個(gè)什么樣的房子，是造價(jià)3000元/平方米的房子還是造價(jià)5000元/平方米的房子，這需要形成共識(shí)。另外，房子改造完了以后，是否要增加附屬功能，比如配套設(shè)施和地下車(chē)庫(kù)，這既涉及成本，又涉及使用。不是所有居民都會(huì)同意修地下車(chē)庫(kù)，因?yàn)檫@會(huì)增加很多成本，不開(kāi)車(chē)的居民很可能會(huì)反對(duì)。

　　其次是房屋長(zhǎng)期的維護(hù)。最好不要出現(xiàn)拆完重建后過(guò)幾年又拆的事情，動(dòng)土畢竟是大事，需要注重建好以后的使用和維護(hù)。如在房屋后續(xù)使用中，建立房屋體檢制度，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決使用中存在的問(wèn)題，新加坡就有類(lèi)似的規(guī)定，不管多少年前造的房子都要進(jìn)行定期粉刷，這樣再老的房子任何時(shí)候看起來(lái)都很干凈，而不是破舊的感覺(jué)。同時(shí)包括房屋的設(shè)備，如管道要定期檢查更換等。這樣房子通過(guò)經(jīng)常性的小修小補(bǔ)，建成50年都可以正常使用，而不需要整棟樓進(jìn)行改造。

　　近年來(lái)，住建系統(tǒng)正在推進(jìn)基于住房、小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)層面的城市體檢，城市更新工作也是秉持“先體檢后更新，無(wú)體檢不更新”的原則。換個(gè)角度來(lái)看，雖然原拆原建對(duì)居民是件好事，如果當(dāng)年這個(gè)房子建筑結(jié)構(gòu)上沒(méi)問(wèn)題，定期檢查維護(hù)，就少了很多折騰，減少了社會(huì)資源的浪費(fèi)。

　　中國(guó)新聞周刊：你提到居民達(dá)成共識(shí)很難，成都有一個(gè)萬(wàn)人小區(qū)試圖走自籌自拆自建的路，但同意率卡在了99%。對(duì)于原拆原建項(xiàng)目，居民同意率達(dá)到多少就可以視為生效？一定要達(dá)到100%嗎？

　　王凱：我認(rèn)為，這個(gè)事情需要大家都認(rèn)可。即使居民同意率達(dá)不到100%，也要有后續(xù)機(jī)制和辦法來(lái)規(guī)避可能的風(fēng)險(xiǎn)。

　　我在蘇州調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)老舊小區(qū)加裝電梯，不是從底層開(kāi)始，而是從3層才開(kāi)始有電梯，這種方式既符合現(xiàn)在1到2層居民不愿意裝電梯的意愿，也預(yù)留了新搬進(jìn)來(lái)的居民希望裝電梯技術(shù)上的可行性。

　　城市更新是件長(zhǎng)期的事，不是一次行動(dòng)就能解決所有問(wèn)題，因?yàn)樯鐣?huì)不斷地變化，人的需求也在不斷地變化，年輕人對(duì)住房會(huì)不斷有新的需求，那么房子就可能會(huì)一次次需要更新和改造。

　　中國(guó)新聞周刊：自發(fā)的原拆原建，在取得所有居民同意上存在難點(diǎn)，這個(gè)難點(diǎn)怎樣去突破？因?yàn)橛械姆课菘赡艽_實(shí)需要改造了，但卡在某個(gè)地方，如何突破這個(gè)障礙？

　　王凱：要讓原拆原建事情做成，最簡(jiǎn)單和最直接的出發(fā)點(diǎn)是建筑安全——如果這是一棟危房，就不得不拆，這時(shí)房屋安全鑒定就很重要。D級(jí)危房原則上是必須要?jiǎng)拥模珻級(jí)危房鼓勵(lì)通過(guò)各種方式改造。

　　房子到底要不要改造，居民在生活中一定有感覺(jué)。一些30年前建造的房子，因?yàn)闃前�、墻體薄，樓上小孩跑幾步、隔壁居民晚上12點(diǎn)看電視，噪聲就很大。

　　有位專(zhuān)家說(shuō)，老舊小區(qū)改造，是要解決幾個(gè)最基本的問(wèn)題：一是“聽(tīng)得見(jiàn)的好房子”，隔音問(wèn)題有沒(méi)有解決？二是“聞得見(jiàn)的好房子”，管道串不串味？三是“看得見(jiàn)的好房子”，房子漏不漏水？過(guò)去經(jīng)濟(jì)條件受限，這些好像都不是什么事，現(xiàn)在可能就是非常影響居住質(zhì)量的事了。

　　中國(guó)新聞周刊：有的房子如果沒(méi)有安全問(wèn)題，只有品質(zhì)問(wèn)題，而居民又有資金條件對(duì)房子進(jìn)行重建，那么他們就可以發(fā)起原拆原建了嗎？是否應(yīng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)？

　　王凱：現(xiàn)在還沒(méi)有明確的政策。一般來(lái)講，啟動(dòng)原拆原建是問(wèn)題比較多、建設(shè)比較早的房子，比如上世紀(jì)六七十年代蓋的住宅。

　　如果沒(méi)有安全問(wèn)題，只是品質(zhì)問(wèn)題，這房子要不要原拆原建？我覺(jué)得要看居民的意愿。而且居民可能自然而然會(huì)形成兩種立場(chǎng)。如果居民對(duì)拆建的同意率達(dá)不到一個(gè)合理比例，這事就做不成。

　　“政府要發(fā)揮好引導(dǎo)作用”

　　中國(guó)新聞周刊：浙江省發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造自主更新試點(diǎn)工作，明確了“政府引導(dǎo)、業(yè)主主體，因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，保障安全、優(yōu)化流程，自愿申報(bào)、試點(diǎn)先行”的原則。我們應(yīng)該怎樣理解“政府引導(dǎo)、業(yè)主主體”的原則？

　　王凱：以業(yè)主意愿為主來(lái)推動(dòng)拆建工作是最基本的出發(fā)點(diǎn)，原拆原建是件好事，政府在其中一定要發(fā)揮引導(dǎo)作用，如基層的黨組織、基層的居委會(huì)要發(fā)揮組織作用，在居民達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)之上，政府要助一臂之力讓原拆原建更加合法合規(guī)。一個(gè)項(xiàng)目是否符合規(guī)劃的要求？新造的房子是否符合現(xiàn)在住宅的一系列技術(shù)規(guī)范？新造的房子在消防安全等問(wèn)題上是否達(dá)標(biāo)？這些方面都應(yīng)該是政府引導(dǎo)、嚴(yán)格管理，并在政策上給予一定的扶持。原拆原建項(xiàng)目的啟動(dòng)從前期的立項(xiàng)，到后期的施工，再到竣工驗(yàn)收，都要政府規(guī)范化的管理，有一整套規(guī)范化的施工流程和驗(yàn)收管理制度。

　　中國(guó)新聞周刊：如你所說(shuō)，這其實(shí)涉及原拆原建時(shí)政府和居民的不同分工。但據(jù)我們所知，目前，原拆原建仍然缺乏制度保障，一些項(xiàng)目推動(dòng)的難點(diǎn)之一在于政策依據(jù)不夠，未來(lái)可能有更多政策出臺(tái)嗎？

　　王凱：我希望未來(lái)各地政府能夠出臺(tái)成套的政策，從立項(xiàng)到施工建造，再到運(yùn)營(yíng)維護(hù)，全過(guò)程有一整套的制度予以保障。現(xiàn)在我們看到的相關(guān)文件，基本都是住建系統(tǒng)出臺(tái)的，今后應(yīng)由政府層面出臺(tái)更全面的政策，以確保原拆原建的整個(gè)過(guò)程中不出現(xiàn)違規(guī)操作，以及保障資金安全和后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

　　要鼓勵(lì)已經(jīng)做成原拆原建的地區(qū)繼續(xù)嘗試、繼續(xù)探索。一個(gè)項(xiàng)目做完，發(fā)現(xiàn)哪里需要政策打補(bǔ)丁，就繼續(xù)完善既有政策。在多次實(shí)踐和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)之后，這件事可能就沒(méi)那么復(fù)雜了。

　　中國(guó)新聞周刊：在沒(méi)有成套政策出臺(tái)之前，這么多環(huán)節(jié)中，是否有哪些環(huán)節(jié)特別需要先有一些相關(guān)的條例出來(lái)？

　　王凱：首先是規(guī)劃環(huán)節(jié)。原來(lái)的土地出讓?zhuān)�只關(guān)乎這塊地拍賣(mài)出去到底是蓋住宅，還是蓋商店、蓋工廠，沒(méi)有把住房拆了又蓋住房的。那么這件事規(guī)劃上是否許可，新建住宅可否增加面積、突破原有的容積率，建筑體量“寬一點(diǎn)、胖一點(diǎn)、高一點(diǎn)”是否許可，都與規(guī)劃相關(guān)。我認(rèn)為，規(guī)劃政策要支持和鼓勵(lì)原拆原建，因?yàn)檫@是城市更新中比較新又比較好的一個(gè)類(lèi)型，可以在投入資金較少的前提下解決居民的實(shí)際問(wèn)題。

　　其次是資金環(huán)節(jié)。需要更多的金融政策對(duì)原拆原建給予支持和鼓勵(lì)，比如可以發(fā)放低息貸款。畢竟一棟樓的居民，他們的存款和收入可能千差萬(wàn)別，如果這棟樓要原拆原建，經(jīng)濟(jì)條件不好的居民是不是可以申請(qǐng)一筆貸款，有了金融政策的支持，資金的問(wèn)題就有可能解決。

　　中國(guó)新聞周刊：你剛才提到了住宅原拆原建后，增加面積、突破容積率的問(wèn)題。但是很多城市對(duì)于容積率和建筑高度有比較嚴(yán)格的限制，這種突破是否可行？

　　王凱：一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于容積率等指標(biāo)，規(guī)劃部門(mén)有明確要求。比如在北京，二環(huán)以里的城市建筑高度，甚至風(fēng)貌、色彩等都有明確的規(guī)定，在建設(shè)中就要嚴(yán)格按照規(guī)定來(lái)。

　　但這些管控要求在原拆原建具體工作中也有值得探討的地方。比如一個(gè)地區(qū)的建筑高度控制在20米以?xún)?nèi)，如果原拆原建后室內(nèi)凈高每層增加一點(diǎn)，整個(gè)建筑從20米增加到21米，其實(shí)從外部看不太出來(lái)，但是居民的居住感受會(huì)舒適很多。這樣是否可行就要看規(guī)劃部門(mén)的意見(jiàn)，需要比較精細(xì)化地討論這件事。

　　中國(guó)新聞周刊：確實(shí)，原拆原建是很需要精細(xì)化管理的一件事，那么你認(rèn)為，原拆原建未來(lái)有可能成為城市更新的大趨勢(shì)嗎？

　　王凱：我認(rèn)為原拆原建會(huì)是一個(gè)趨勢(shì)，但不一定會(huì)是大趨勢(shì)，因?yàn)檫@件事仍然眾口難調(diào)。房改前，原拆原建做起來(lái)也許比較簡(jiǎn)單，因?yàn)槎际菃挝蛔≌�，一棟樓的居民都是同一個(gè)單位。商品房時(shí)代居住人群多元，收入水平差距大，年齡差距大，原拆原建就不太容易了�，F(xiàn)在各地原拆原建能夠做成，無(wú)論是地方政府還是原住居民都很有勇氣。

　　另外，我希望原拆原建要更加具有前瞻性，不應(yīng)該就房子論房子，而是要考慮到房子和城市的功能關(guān)系。這樣才不會(huì)建好之后發(fā)現(xiàn)不滿(mǎn)意，或者與城市功能有矛盾，又要再原拆原建一遍。

　　比如重建后的住宅可以加一層底商，這就解決了老舊小區(qū)附近商業(yè)短缺的問(wèn)題；比如在建設(shè)的過(guò)程中可以更多考慮減碳問(wèn)題，因?yàn)椴鸱孔印⒔ǚ孔佣际且粋�(gè)產(chǎn)生碳的過(guò)程，所以要更多地用綠色的材料、綠色的技術(shù)、綠色的建造方式。只有把事情做到位，才能真正建設(shè)面向未來(lái)的好房子。

　　《中國(guó)新聞周刊》2024年第19期

　　聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán)