近日,繼南京、廣州之后,深圳、成都兩市的國土空間總體規(guī)劃陸續(xù)獲批。在此之前,北京、上海、天津、重慶這四大直轄市的國土空間總體規(guī)劃已經(jīng)公布,至此,全國已有八座城市的國土空間總體規(guī)劃獲得國家層面的正式批復(fù)。
值得注意的是,這八座城市均為超大或特大城市,它們或是直轄市,或是計(jì)劃單列市和各省的省會(huì)城市,不僅肩負(fù)著引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任,還是國家宏觀戰(zhàn)略布局中不可或缺的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。
總體來看,北上廣深都被賦予“全國”乃至“國際級(jí)”定位,只是側(cè)重點(diǎn)各有不同;其他城市則多著眼于全國或者區(qū)域定位,被賦予引領(lǐng)都市圈、城市群乃至整個(gè)區(qū)域發(fā)展的重任。其中,重慶、天津和廣州被賦予“我國重要的中心城市”的定位,南京和成都則分別被賦予“東部地區(qū)重要的中心城市”“西部地區(qū)重要的中心城市”的定位。
分析認(rèn)為,此輪批復(fù),從國家層面上進(jìn)一步強(qiáng)化了上述城市的功能定位,優(yōu)化了空間發(fā)展格局,還對耕地、生態(tài)、城鎮(zhèn)開發(fā)等提出明確要求,為這些城市未來十五年的發(fā)展指明了方向。
“多規(guī)合一”
國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排。國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員李智長期跟蹤國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,參與多個(gè)城市群、都市圈規(guī)劃編制以及超大特大城市發(fā)展戰(zhàn)略研究,他在接受中國新聞周刊采訪時(shí)指出,了解國土空間規(guī)劃的功能作用,以及近兩年密集獲批的背景,需要從國家統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)談起。
2018年9月20日,中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》,對加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略部署提出明確要求。
李智指出,以此為依據(jù),我國建立了以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),以空間規(guī)劃為基礎(chǔ),以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐,由國家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成的“三級(jí)四類”規(guī)劃體系。其中,國家發(fā)展規(guī)劃主要起到統(tǒng)領(lǐng)和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用;空間規(guī)劃起到基礎(chǔ)作用,主要為發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障,對其他規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源能源、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護(hù)活動(dòng)提供指導(dǎo)和約束。
2019年5月,《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)頒布,進(jìn)一步明確了國土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”規(guī)劃體系。按照《若干意見》,省級(jí)國土空間規(guī)劃,以及直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市及國務(wù)院指定城市的國土空間總體規(guī)劃需要報(bào)國務(wù)院審批。
之后,隨著我國首部“多規(guī)合一”的國家級(jí)國土空間規(guī)劃《全國國土空間規(guī)劃綱要(2021—2035年)》于2022年10月發(fā)布,各級(jí)地方國土空間總體規(guī)劃加速報(bào)批實(shí)施。
李智表示,上述已獲批的八座城市中,北京、上海、天津、重慶為四大直轄市、南京、成都、廣州為省會(huì)城市,深圳為計(jì)劃單列市,其國土空間總體規(guī)劃由國務(wù)院批復(fù)實(shí)施。他提到,其余全國八成以上地級(jí)市和縣級(jí)市國土空間總體規(guī)劃,已獲所在省級(jí)或市級(jí)政府批復(fù)。
李智認(rèn)為,當(dāng)前已經(jīng)發(fā)布的多個(gè)城市國土空間規(guī)劃,實(shí)質(zhì)上是全國國土空間規(guī)劃綱要和其所在省份國土空間規(guī)劃在城市層面的落地細(xì)化,也是各城市首部“多規(guī)合一”的國土空間總體規(guī)劃。
他進(jìn)一步分析稱,這些國土空間總體規(guī)劃細(xì)則主要呈現(xiàn)出四大特點(diǎn):首先是強(qiáng)化核心功能,支撐服務(wù)國家重大戰(zhàn)略落地實(shí)施;其次,規(guī)劃強(qiáng)化了底線管控,筑牢安全發(fā)展的空間基礎(chǔ);第三,探索超大特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式新路徑;最后,規(guī)劃還增強(qiáng)了超大特大城市輻射帶動(dòng)功能,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
從強(qiáng)化核心功能、支撐服務(wù)國家重大戰(zhàn)略落地方面來看,南京、廣州和深圳、成都和重慶等城市分別從服務(wù)支撐長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等國家戰(zhàn)略大局出發(fā),明確城市核心功能定位和國土開發(fā)保護(hù)格局。
與此同時(shí),各城市的國土空間總體規(guī)劃還科學(xué)劃定了耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線,作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。
值得注意的是,探索超大與特大城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的新路徑,以及如何促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,已成為當(dāng)前各級(jí)地方國土空間總體規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)備受業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點(diǎn)之一。
在已公布的八座城市名單中,北京、上海、天津、重慶、深圳、廣州、成都為超大城市,而南京屬于特大城市范疇。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,超大特大城市的人口占全國的20.7%,國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國三成以上。
中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長李文釗表示,在中國城鎮(zhèn)化的空間布局中,超大特大城市基本已完成規(guī)模的擴(kuò)張,城市總體規(guī);疽殉墒於ㄐ。在這種情況下,超大特大城市要實(shí)現(xiàn)自身的跨越,就必須在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上下功夫,從規(guī)模擴(kuò)張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
李智指出,長久以來,增強(qiáng)超大特大城市輻射帶動(dòng)功能、破解“虹吸效應(yīng)”“一城獨(dú)大”等問題,是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難點(diǎn)。此次國務(wù)院批復(fù)的各城市國土空間總體規(guī)劃從更大尺度、更廣范圍謀劃城市發(fā)展重點(diǎn),以充分發(fā)揮其引領(lǐng)輻射帶動(dòng)作用。比如深圳從加強(qiáng)深港澳緊密合作、推動(dòng)珠三角城市融合發(fā)展、加快建設(shè)深圳都市圈、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)深汕特別合作區(qū)等四個(gè)方面強(qiáng)化在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的輻射帶動(dòng)作用。
差異化定位
城市性質(zhì)和功能定位在國土空間規(guī)劃中向來有著至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義,它不僅決定了城市的發(fā)展方向和目標(biāo),還直接影響到城市的經(jīng)濟(jì)活力、資源配置、空間布局以及居民生活質(zhì)量。
李智指出,國務(wù)院批復(fù)的各城市國土空間總體規(guī)劃中的城市性質(zhì)和功能定位,既精準(zhǔn)落實(shí)了國家重大戰(zhàn)略的要求,也彰顯了各城市差異化的比較優(yōu)勢,體現(xiàn)了“國家所需”和“城市所優(yōu)”相結(jié)合。比如,深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū),突出建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的使命擔(dān)當(dāng),規(guī)劃再次明確要建設(shè)國家創(chuàng)新型城市;同時(shí),為落實(shí)國家“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略,規(guī)劃明確深圳加強(qiáng)陸?臻g協(xié)同,建設(shè)現(xiàn)代海洋城市。
他說,從相關(guān)規(guī)劃文件表述看,京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角地區(qū)均是我國開放程度高、經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)的區(qū)域,已成為引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展三大核心動(dòng)力源,目標(biāo)是要打造世界一流城市群。其中,天津、廣州分別作為京津冀和粵港澳大灣區(qū)的核心引擎之一,均定位為“我國重要的中心城市”。長三角地區(qū)的龍頭是上海,因此作為長三角區(qū)域中心城市之一的南京則被定位為“東部地區(qū)重要的中心城市”。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是我國西部人口最密集、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)最雄厚、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、市場空間最廣闊、開放程度最高的區(qū)域,推動(dòng)其建設(shè)的主要目標(biāo)是要在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。同為雙核之一,直轄市重慶被確定為“我國重要的中心城市”,四川省會(huì)成都則被定位為“西部地區(qū)重要的中心城市”。
具體到城市個(gè)案,以成都為例,四川省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員周江對中國新聞周刊表示,此次發(fā)布的《成都市國土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》,進(jìn)一步優(yōu)化了成都城市功能定位,優(yōu)化了地區(qū)空間發(fā)展格局,充分發(fā)揮了成都在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“極核”城市和四川省“主干”城市功能,規(guī)劃從更大尺度、更廣范圍謀劃成都發(fā)展重點(diǎn),加強(qiáng)成都對周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng),重點(diǎn)推動(dòng)成都、德陽、眉山、資陽四個(gè)城市同城化發(fā)展。
周江分析,近年來,成都在城市發(fā)展過程中遇到了一些挑戰(zhàn),隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的快速增長,城市交通網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施面臨巨大壓力;其次,伴隨著城市化進(jìn)程的加速,生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作變得更為復(fù)雜,尤其是在空氣質(zhì)量、河流治理等方面。再者,成都需要進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí),繼續(xù)強(qiáng)化其在科技創(chuàng)新和高端制造業(yè)領(lǐng)域的核心競爭力。
他強(qiáng)調(diào),成都被定位為西部地區(qū)重要的中心城市以及國際性綜合交通樞紐城市,表明了它在西部區(qū)域發(fā)展中的關(guān)鍵地位,也凸顯了成都在國家發(fā)展格局中的戰(zhàn)略作用,特別是作為共建“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、西部大開發(fā)及西部陸海新通道建設(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略重要交匯點(diǎn)的重要作用。
周江認(rèn)為,通過此次空間規(guī)劃的編制,成都可以在全面提升優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快建設(shè)完善的交通網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與宜居性提升等維度提升競爭力。“整體來看,成都的國土空間總體規(guī)劃為城市未來發(fā)展提供了清晰的藍(lán)圖,特別是在核心功能定位的推動(dòng)下,成都將進(jìn)一步提升其在區(qū)域乃至國際上的競爭力。”他說。
李智表示,隨著更多超大特大城市國土空間總體規(guī)劃獲批,其差異化的核心功能會(huì)進(jìn)一步明確。一方面,有利于推動(dòng)超大特大城市“瘦身健體”,統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要,積極破解“大城市病”,通過“瘦身塑形”實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)身健體”,進(jìn)一步提升城市綜合競爭力;另一方面,有利于發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用,以中心城市帶動(dòng)都市圈、以都市圈引領(lǐng)城市群,構(gòu)建形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局,在全國層面培育形成一批引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的新興動(dòng)力源和增長極。